Lo stato della legislazione italiana

30/06/2014 di Federico Nascimben

I numerosi problemi della nostra produzione legislativa evidenziati dall'ultimo rapporto sull'attività svolta dal Comitato per la legislazione, quasi coincidente con il Governo Letta

Pochi giorni fa è stato presentato il rapporto sull’attività svolta dal Comitato per la legislazione che prende in considerazione un arco temporale che è quasi coincidente con il Governo Letta (7 maggio 2013 – 6 marzo 2014).

Il Comitato è stato istituito nella sola Camera dei Deputati in seguito alle modifiche regolamentari del 1997 ed è composto in misura paritaria da dieci membri facenti parte di maggioranza e opposizione. La presidenza ruota a turno senza distinzione di colore politico. Come riportato dal sito della Camera, “sono assegnati al Comitato per il parere tutti i decreti-legge. Inoltre le Commissioni sono tenute a chiedere il parere del Comitato su tutti i progetti di legge al loro esame contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione o che trasferiscono alla potestà regolamentare di altri soggetti materie già disciplinate con legge, nonché su quelli per i quali ne sia fatta richiesta da almeno un quinto dei loro componenti. […] Il Comitato esprime alle Commissioni pareri sulla qualità dei progetti di legge, valutandone l’omogeneità, la semplicità, la chiarezza e proprietà di formulazione, nonché l’efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. Nell’esaminare i decreti-legge, valuta anche l’osservanza delle regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto”.

Salvatore Cicu, primo Presidente del Comitato per la legislazione.
Salvatore Cicu, primo Presidente del Comitato per la legislazione.

Dei problemi relativi alla legislazione italiana ne avevamo già parlato, ma dal rapporto sull’attività svolta dal Comitato fuoriescono molti elementi interessanti. Secondo quanto riportato in premessa, il principale fattore di continuità con il passato – come ormai noto a tutti – è rappresentato dall’utilizzo della decretazione d’urgenza “come strumento pressoché esclusivo per l’attuazione del programma di governo“; a ciò si unisce l’apposizione della questione di fiducia sul testo licenziato dalla Commissione, e addirittura – “per mantenere ferma questa prassi” -, in diverse occasioni,  il testo è stato riportato dall’Aula all’esame della Commissione per apportare le necessarie modifiche. Il tentativo di inserire elementi di discontinuità si rinviene invece nello sforzo di evitare i c.d. decreti omnibus (cioè di decreti che intervengono su materie anche molto distanti tra loro in maniera disomogenea e scoordinata), “anche se resta marcato il carattere intersettoriale di numerosi provvedimenti d’urgenza“; e nell’evitare il rimando a successivi provvedimenti attuativi, attraverso la scrittura di norme autoapplicative (cercando di invertire così la rotta intrapresa dal precedente Governo Monti, che aveva lasciato ben 490 norme “ai posteri”). Ad ogni modo, la produzione normativa italiana resta “volatile, stratificata, spesso inattuata“.

Complessivamente, nel corso del periodo preso in considerazione, il Comitato ha espresso pareri su 35 provvedimenti normativi: 27 disegni di legge di conversione di decreti legge (il 75% del totale); 6 disegni di legge governativi contenenti disposizioni di delega o autorizzazioni alla delegificazione, nonché 2 testi unificati derivanti da proposte di legge di iniziativa parlamentare. In sostanza, quindi, se nei tre quarti dei casi il Comitato si è espresso su decreti legge, nella quasi totalità dei restanti si è espresso su deleghe al Governo utilizzate per il recepimento della normativa europea e per progetti di più lungo respiro. Sui 39 pareri espressi dal Comitato, soltanto uno era privo di rilievo (da notare che si trattava di un dl composto da “un solo breve articolo“). Complessivamente, il 95% dei pareri conteneva rilievi formulati sotto forma di condizioni, mentre ben il 32% dei rilievi conteneva sia osservazioni che condizioni e raccomandazioni.

Negli ultimi anni, per cercare di valutare gli effetti dei provvedimenti, si è deciso che gli atti normativi dovessero essere accompagnati da alcune relazioni (tra le altre):

ATN, analisi tecnico-normativa: si pone l’obiettivo di valutare l’incidenza del nuovo atto sulla disciplina vigente nel settore interessato e la sua coerenza con i vincoli derivanti da altre fonti;

AIR, analisi di impatto della regolazione: ha lo scopo di verificare in via preventiva la necessità di una legge o di un atto normativo del Governo, valutandone gli effetti su pubbliche amministrazioni, imprese e famiglie che possono essere destinatari diretti o indiretti del provvedimento.

Ebbene, se su 33 pareri espressi erano applicabili le disposizioni previste in materia di ATN e AIR, solo il 3% del totale risultava corredato da entrambe, mentre il 27% risultava corredato dalla sola ATN e ben il 70% del totale privo sia dell’una che dell’altra. Inoltre, è interessante notare come l’assenza o la carenza di AIR e ATN – in linea teorica, è il caso di dire – precludano addirittura l’iscrizione all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri (nel primo caso) e l’iscrizione del provvedimento alla riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri (nel secondo caso). Ovviamente, com’è facilmente comprensibile, tali indicazioni risultano puramente formali e sconfessate dalla prassi. Così come privo di poteri sostanziali rimane il Comitato per la legislazione.

Dalle problematiche strutturali della produzione legislativa evidenziate dal Comitato risulta che questa:

– Non è sempre curata nella formulazione, dando così luogo a questioni relative alla redazione del testo, alla chiarezza delle espressioni utilizzate e ai richiami normativi effettuati in forma generica, imprecisa o errata;

– Risulta di sempre più difficile e complicata interpretazione, “anche a causa delle numerose modifiche non testuali a previgenti disposizioni normative“;

– E’ condizionata da un eccessivo numero di disposizioni derogatorie, arrivando all’assurdo per cui queste accompagnano addirittura la “definizione della disciplina generale, cui si deroga nel momento stesso in cui viene dettata“;

– E’ sempre più intrecciata con fonti di rango subordinato in forza di modifiche a fonti secondarie apportate con fonti di rango primario; e in forza della previsione di “provvedimenti non sempre facilmente riconducibili al sistema delle fonti per modificare atti legislativi (cosiddetta delegificazione spuria)“.

– Appare sempre più stratificata e sconta anche la modifica di molte norme di recente approvazione;

– E’ segnata dalla forte presenza di disposizioni transitorie, speciali o temporanee;

– Vede la presenza di preamboli introduttivi privi di portata normativa, nonché di disposizioni puramente descrittive, ricognitive o programmatiche.

Infine, risulta interessante notare come vi siano alcuni fenomeni che si sono iniziati a manifestare nella parte finale della scorsa legislatura e che sembrano essersi consolidati nella parte iniziale della presente (quindi con il Governo Letta, ma che possono essere estesi anche all’attuale Governo Renzi):

– L’accentuata volatilità di diverse disposizioni, dato che in molti ambiti si procede in via incrementale e/o per successivi aggiustamenti, stratificando la situazione normativa che spesso vede la mancanza di opportuni coordinamenti;

– La presenza di numerose discipline a carattere temporaneo, transitorio o sperimentale che tendono ad essere prorogate di volta in volta;

– La contemporanea presenza di parti descrittive, ricognitive, programmatiche o di principio, indicanti contesto e finalità (“talora in stile quasi colloquiale”) a corredo di parti precettive.

Come viene sottolineato anche nell’articolo del Sole24Ore, si arriva in più di qualche caso a risultati paradossali e/o comici: “è il caso del decreto 104 in tema di istruzione dove si evidenzia una disposizione che agisce “nelle more dell’adozione” di un regolamento che a distanza di 14 anni dalla sua previsione non risulta ancora emanato”.

Tale situazione – come più volte ribadito -, estremamente enfatizzata dal pletorico, anacronistico e ipertrofico assetto istituzionale (inteso in senso lato), soprattutto negli ultimi anni, ha iniziato a manifestarsi anche in situazioni non direttamente correlate con questioni giuridiche. Basti pensare alle conferenze stampa di presentazione di provvedimenti (soprattutto decreti legge) che vengono portate avanti senza che il testo venga diffuso. Addirittura con l’ultimo decreto sulla PA si è dovuto attendere undici giorni prima che il testo venisse pubblicato in Gazzetta Ufficiale, a causa della lunga sosta tecnica presso gli uffici legislativi del Quirinale che in un primo momento sembrava non volesse avallare l’ennesimo provvedimento eterogeneo e scritto male.

Come sempre accade, all’inerzia della politica di fronte a questo stato della produzione legislativa, hanno esercitato un’azione di supplenza la Corte Costituzionale e i Presidenti della Repubblica. Infatti, prendendo in esame proprio uno dei peggiori esempi di queste pratiche legislative, cioè i c.d. decreti omnibus, sono intervenute due importanti sentenze della Consulta (la 22/2012 e la 32/2014 che ha messo fine alla “Fini-Giovanardi” sul tema delle droghe leggere), assieme a due messaggi del Presidente Napolitano alle Camere (il primo del febbraio 2012, il secondo del dicembre 2013) e ad uno del Presidente Ciampi (marzo 2002).

In assenza di un intervento congiunto da parte di Governo e Parlamento, che vada oltre il semplice (ma fondamentale) superamento del bicameralismo perfetto, e veda una riforma dei regolamenti per permettere tempi certi di discussione e approvazione dei provvedimenti, in maniera tale da permettere all’esecutivo di portare avanti il proprio programma di governo, non resta che l’attuale caos che di certo non favorisce famiglie, imprese e investitori (per non parlare della certezza del diritto).

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Nasce a Pordenone nel 1989 il giorno della Santa Pasqua. Dopo aver terminato gli studi ragionieristici si iscrive alla facoltà di Scienze Politiche a Trieste. Conclude il suo percorso laureandosi con il massimo dei voti in Scienze di Governo e della Comunicazione Pubblica alla LUISS "Guido Carli" con una tesi in diritto del lavoro dell'Unione Europea. In accordo col Maestro, pensa che sia "difficile restare calmi e indifferenti mentre tutti intorno fanno rumore". Mail: federico.nascimben@europinione.it
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