Regolamentazione e corruzione: una prospettiva diversa

22/06/2016 di Francesco Chevallard

La corruzione è un fenomeno complesso, che non può essere affrontato semplicemente con proclami e nuove leggi: l'analisi degli indicatori internazionali suggerisce anzi che un'eccessiva regolamentazione è non solo inutile, ma addirittura dannosa, come dimostrato in un articolo precedente. È quindi necessario un nuovo approccio al problema: quale?

Corruzione

Nel precedente articolo [qui] è stato delineato un breve quadro del dibattito sulla corruzione nel nostro Paese, per arrivare poi a sostenere che maggiori controlli e pene più severe non solo non siano un efficace strumento di lotta alla corruzione, ma anzi vadano a detrimento della stessa. A supporto di questa tesi paradossale è stata mostrata la forte correlazione tra la classifica Doing Business (che misura la facilità di fare impresa in un Paese) e il Corruption Perception Index (che rileva il livello di corruzione percepita) e sono stati fatti alcuni esempi concreti. In questo articolo si vuole ora approfondire il tema.

Prima di tutto, un paio di precisazioni. La prima: la corruzione ha molte facce. Quando si parla di essa, non si deve immaginare solo il funzionario o il politico che pilotano gli appalti a favore di amici, ma anche i “contributi” richiesti per accelerare una pratica o al contrario per eliminare un ostacolo o la concessione di sovvenzioni improprie; e si potrebbero fare molti altri esempi. Chiaramente, diversi tipi di corruzione richiedono diversi strumenti di prevenzione e repressione. La seconda precisazione, forse più importante, è che correlazione non significa causalità. Le più autorevoli ricerche in materia di corruzione ne legano la diffusione al grado di povertà in un Paese (misurato tramite il PIL pro capite), alla scarsa istruzione della popolazione, all’inefficienza delle istituzioni politiche presenti e a fattori storico-culturali; il ruolo della sovra-regolamentazione è al più marginale, inserito nel più ampio contesto politico-istituzionale. In queste righe non si vuole affatto sostenere che l’unica causa della corruzione sia la proliferazione di leggi e regole, ma bensì confutare il ragionamento opposto, fallace e molto pericoloso, più controlli = meno corruzione. Sia i dati empirici sia la logica indicano che non è così ed anzi una eccessiva regolamentazione, invece di contrastare il fenomeno, lo alimenta.

Partiamo dai dati. Della forte correlazione tra gli indici Doing Business (sviluppato dalla World Bank) e Corruption Perception (elaborato da Transparency International) si è già detto, ma allargando l’analisi ad altri indicatori si può evidenziare meglio il rapporto tra corruzione e sovra-regolamentazione:

– L’indice Business Freedom elaborato dalla Heritage Foundation misura i tempi e i costi per aprire/chiudere un’attività o richiedere una licenza[1]; la sua correlazione con il Corruption Perception Index è molto alta, pari a 0,77[2];

– Il Worldwide Governance Indicator, sviluppato dalla World Bank, analizza la qualità della governance negli Stati, facendo riferimento a 6 dimensioni (a loro volta costruite aggregando dati di vari indicatori e ricerche)[3]: Voice and Accountability, Political Stability and Absence of Violence, Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law e Control of Corruption. Queste dimensioni sono tutte fortemente correlate tra loro e tra le due che più ci interessano, Control of Corruption e Regulatory Quality, l’indice di correlazione è molto elevato, essendo pari a 0,83[4];

– La dimensione Regulatory Quality aggrega vari indicatori, tra cui quello sul peso della regolamentazione governativa (Burden of Government Regulation) elaborato dal World Economic Forum[5]; anche questo indice più specifico presenta una correlazione statistica positiva, seppure minore (0,34)[6], con la dimensione Control of Corruption.

I dati concreti, insomma, non confermano affatto la tesi che servano maggiori regole (non dimentichiamo che l’Italia è 55° su 199 Paesi nel Regulatory Quality Index, 76° su 184 nel ranking Business Freedom e addirittura 138° su 140 nel Burden of Government Regulation Index, ed è tra gli ultimi Paesi OCSE nelle classifiche sulla corruzione) ma, anzi, sembrano suggerire la tesi opposta.

Come spiegarlo? Vi sono fondamentalmente due ordini di cause: quelle legate ai maggiori incentivi a corrompere/farsi corrompere e quelle legate alla maggiore difficoltà nell’individuare responsabilità.

La lunghezza e la complessità delle procedure burocratiche rappresentano infatti un costo ed un rischio per le imprese, che spesso sono costrette a operare “al buio” senza sapere se e quando il proprio progetto imprenditoriale avrà successo o meno; in questa situazione di incertezza sui tempi e sugli esiti, aumenta inevitabilmente la propensione a cercare di ottenere sicurezza sul ritorno dal proprio investimento tramite scorciatoie illegali. Questo per i corruttori. Per quanto riguarda i potenziali corrotti, la ragione è ancora più semplice: aumentando il numero di burocrati con poteri di controllo, aumenta la probabilità che qualcuno tra questi sfrutti il proprio ruolo per negoziare vantaggi privati con l’impresa o il cittadino coinvolti.

Un numero eccessivo di regole e controlli rende inoltre più difficile individuare chi abbia preso una decisione. È fin troppo facile rispettare formalmente una regola e difendersi poi da chi ci accusa di averla violata nella sostanza dicendo di aver ricevuto l’approvazione di altri funzionari. E anche per i funzionari onesti, l’incentivo a segnalare attività sospette (come un’accelerazione improvvisa o al contrario un blocco sospetto di una pratica) può risultare minore, dato che facendo il proprio piccolo pezzetto di attività non si corre alcun rischio e si evitano conflitti con colleghi e superiori.

Cosa si può fare per migliorare la situazione? Come già detto nel precedente articolo, le strade da intraprendere sono tre:

1. aumentare la trasparenza sugli atti pubblici e rendere più chiari i processi che portano ad assumere decisioni di politica e spesa;

2. diminuire il numero dei controlli e accentrare ogni controllo su un unico Ente o un’unica Unità Organizzativa, così da rendere possibile identificare un singolo dirigente responsabile;

3. creare regole meno formali e legalistiche e più sostanziali, con il duplice scopo di eliminare cavilli tesi ad aggirare le norme e di rendere più chiaro ai cittadini la conoscenza dei loro diritti e dei loro doveri nel rapporto con la Pubblica Amministrazione.

A tutto ciò deve necessariamente accompagnarsi un potenziamento e un miglioramento dell’attività di repressione ex-post da parte di magistratura e forze dell’ordine. Il gran numero di controlli e regole del nostro Paese deriva in parte da questo, e cioè dalla constatazione dell’inefficienza e della lentezza del nostro sistema giudiziario. Senza una giustizia rapida ed efficiente è impensabile combattere il fenomeno corruttivo con successo e snellire il nostro sistema burocratico.

[1] Per una descrizione più dettagliata della metodologia, consultare http://www.heritage.org/index/business-freedom.

[2]  Dati 2015, su un campione di 152 Paesi.

[3] Per avere un quadro più preciso di come sono costruiti gli indici, consultare http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx.

[4] Dati 2015, su un campione di 199 Paesi.

[5] È possibile visualizzare il ranking relativo a tale indicatore all’indirizzo http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings/.

[6] Dati 2015, su un campione di 135 Paesi.

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