La mala-legislazione e il caso delle clausole di salvaguardia

10/11/2014 di Federico Nascimben

I noti problemi presenti nel nostro sistema legislativo applicati al caso delle clausole alle quali ci stiamo impiccando per dare garanzie degli impegni presi, oppure perché non vi è la volontà di intervenire nei centri nevralgici di spesa

Camera dei Deputati, Riforme e Politica

Chiunque si sia trovato di fronte ad una legge, un regolamento o ad una qualsiasi norma prodotta dal Parlamento, Regione, Comune, Provincia, Pubblica Amministrazione si è certamente domandato il perché queste siano sempre scritte in maniera così incomprensibile e, per certi versi, assurda. Sarebbe troppo facile dire che abbiamo un problema di legislazione, ma così è. E le conseguenze di ciò ricadono sulle vite di cittadini e lavoratori, e disincentivano imprese ed investimenti.

Ma abbiamo anche un problema di ipertrofia legislativa (che avevamo già evidenziato qui), per cui tutto viene regolato, modificato e derogato. Non si novella praticamente mai ex novo: è tutta una continua modifica, un continuo intervento ex post che richiama a norme precedenti.

Pier Carlo Padoan, Ministro dell'Economia.
Pier Carlo Padoan, Ministro dell’Economia.

Prendiamo il caso delle clausole di salvaguardia contenute nell’ultima legge di stabilità all’art. 18. Qui in realtà abbiamo il “superamento della clausola di salvaguardia di cui all’articolo 1, comma 430, legge 27 dicembre 2013, n. 147”, abbiamo cioè il superamento della precedente clausola contenuta nella precedente legge di stabilità. Per dare un’idea, la manovra finanziaria del Governo Letta si compone di un solo articolo ma di ben 749 commi, ed è giunta alla versione definitiva dopo che un maxiemendamento comprensivo di alcune modifiche proposte e poi recepite dall’esecutivo aveva apportato una forte operazione chirurgica alla versione inizialmente presentata in conferenza stampa. Ciò ovviamente che il provvedimento presentato all’inizio aveva poco da spartire con quello definitivamente approvato, ma ciò significa anche che alla fine della corsa pochi hanno capito cosa è entrato effettivamente in vigore e quali promesse sono state mantenute.

Ma torniamo alle clausole e riportiamo direttamente il testo dell’art. 18, giusto per avere un’idea:

All’articolo 1, comma 430, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) le parole “15 gennaio 2015” sono sostituite dalle seguenti: “15 gennaio 2016”;
b) le parole “1° gennaio 2015” sono sostituite dalle seguenti: “1° gennaio 2016”;
c) le parole “3.000 milioni di euro per l’anno 2015,” sono soppresse;
d) le parole “7.000 milioni” sono sostituite dalle seguenti: “4.000 milioni”;
e) le parole “10.000 milioni” sono sostituite dalle seguenti: “7.000 milioni”

In prima battuta abbiamo quindi un rimando al comma 430 della precedente manovra, che recita:

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 15 gennaio 2015, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, sono disposte variazioni delle aliquote di imposta e riduzioni della misura delle agevolazioni e delle detrazioni vigenti tali da assicurare maggiori entrate pari a 3.000 milioni di euro per l’anno 2015, 7.000 milioni di euro per l’anno 2016 e 10.000 milioni di euro a decorrere dal 2017. Le misure di cui al periodo precedente non sono adottate o sono adottate per importi inferiori a quelli indicati nel medesimo periodo ove, entro la data del 1º gennaio 2015, siano approvati provvedimenti normativi che assicurino, in tutto o in parte, i predetti importi attraverso il conseguimento di maggiori entrate ovvero di risparmi di spesa mediante interventi di razionalizzazione e di revisione della spesa pubblica.

In seconda battuta abbiamo un ulteriore rimando ad un decreto del Presidente del Consiglio che entro il 15 gennaio 2015 doveva aumentare Iva e accise e/o tagliare detrazioni e agevolazioni fiscali  a meno che non subentrassero maggiori entrate o minori spese di pari importo. Ebbene con l’ultima manovra si è deciso che i soldi per evitare quegli aumenti e/o quei tagli sono stati trovati, e si è deciso che le clausole saranno di tre miliardi in meno per il 2015 (che sono quindi azzerate), per il 2016 (4 miliardi) e per il 2017 (7 miliardi); ma allo stesso tempo si è deciso di spostare il decreto del Presidente del Consiglio avanti di un anno, al 15 gennaio 2016.

In realtà, però, continuando a scorrere la legge di stabilità, in aggiunta a tali clausole, all’art. 45 (denominato “ulteriori misure di copertura”) commi 3 e 4, se ne aggiungono altre, che riportiamo integralmente anche in questo caso:

3. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 18 e fatti salvi i provvedimenti normativi di cui al comma 4:
a) l’aliquota Iva del 10 per cento è incrementata di due punti percentuali a decorrere dal 1° gennaio 2016 e di ulteriori un punto percentuale dal 1° gennaio 2017;
b) l’aliquota Iva del 22 per cento è incrementata di due punti percentuali a decorrere dal 1° gennaio 2016, di un ulteriore punto percentuale dal 1° gennaio 2017 e di ulteriore 0,5 punti percentuali dal 1° gennaio 2018;
c) a decorrere dal 1° gennaio 2018, con provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, l’aliquota dell’accisa sulla benzina e sulla benzina con piombo, nonché l’aliquota dell’accisa sul gasolio usato come carburante, di cui all’allegato 1 del Testo Unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative approvato con il decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 e successive modificazioni, sono aumentate in misura tale da determinare maggiori entrate nette non inferiori a 700 milioni di euro per l’anno 2018 e ciascuno degli anni successivi; il provvedimento è efficace dalla data di pubblicazione sul sito Internet dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
4. Le misure di cui al comma 3 non sono adottate o sono adottate per importi inferiori a quelli indicati nei medesimi commi ove, siano approvati provvedimenti normativi che assicurino, in tutto o in parte, i predetti importi attraverso il conseguimento di maggiori entrate ovvero di risparmi di spesa mediante interventi di razionalizzazione e di revisione della spesa pubblica.

In pratica, queste ulteriori aumenti di Iva e accise dovrebbero produrre – secondo quanto riportato da Bankitalia (pagg. 16-17) – “un gettito pari a 12,1, 18,5 e 20,5 miliardi rispettivamente nel 2016, 2017 e 2018″, a meno che naturalmente non subentrino maggiori entrate o minori spese di pari valore (comma 4). Complessivamente, le due misure di salvaguardia, sempre secondo Banca d’Italia, “opererebbero a partire dal 2016 e sarebbero pari a 16,1 miliardi nel primo anno, 25,5 nel 2017 e 27,5 nel 2018“.

Il giochino che si innesca è molto interessante, ed è un caso di studio ormai classico, dato che le clausole scattano in maniera automatica, a meno che non si intervenga ex post con maggiori entrate o minori spese di pari misura oppure, come nel caso dell’art. 18, a meno che non si intervenga spostando l’asticella avanti di un anno e trovando coperture parziali (3 miliardi di euro, nel caso di specie). Ma sempre con l’ultima manovra finanziaria si è andati oltre, con l’art. 45, introducendo la clausola di salvaguardia alla clausola di salvaguardia (si veda infatti il titolo: “ulteriori misure di copertura”). Come se ciò non bastasse, nella lettera di risposta inviata a Bruxelles, per correggere il deficit strutturale dello 0,3%, è stata introdotta un’ulteriore clausola pari a  730 milioni di euro sulle accise nel qual caso il regime di reverse charge non dia i risultati prospettati.

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Nasce a Pordenone nel 1989 il giorno della Santa Pasqua. Dopo aver terminato gli studi ragionieristici si iscrive alla facoltà di Scienze Politiche a Trieste. Conclude il suo percorso laureandosi con il massimo dei voti in Scienze di Governo e della Comunicazione Pubblica alla LUISS "Guido Carli" con una tesi in diritto del lavoro dell'Unione Europea. In accordo col Maestro, pensa che sia "difficile restare calmi e indifferenti mentre tutti intorno fanno rumore". Mail: federico.nascimben@europinione.it
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