La riduzione dei Comuni, mezzo secolo dopo

15/10/2014 di Luca Andrea Palmieri

Per Cottarelli 8 mila sono troppi, e causano una situazione insostenibile: eppure se ne parla da una vita, ma sono state fatte altre scelte. Quali?

In copertina: Pedesina, il comune meno abitato d’Italia: 33 abitanti al 2012

Possiamo permetterci 8 mila Comuni in quest’Italia frammentata e in crisi? No, secondo Carlo Cottarelli, commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica (la spending review), ascoltato ieri in audizione alla Camera.

La questione in realtà è sul tavolo già da qualche anno: l’ultima volta nel 2011, già in piena crisi, quando la necessità di una razionalizzazione dell’apparato pubblico è diventata evidente. Tuttavia la discussione ha origini radicate in un passato molto più lontano: una prima proposta di accorpamento dei comuni con meno di 1000 abitanti risale addirittura al 1860, più di 150 anni fa. Anche la politica fascista si occupò del problema, riuscendo, nel 1927, ad eliminare o aggregare circa 2000 comuni. Fu la scelta di smantellare l’apparato amministrativo fascista che portò, nel 1953, alla possibilità per i comuni soppressi di ricostituirsi, anche in assenza del requisito minimo demografico. Il periodo del boom tra l’altro portò, all’opposto, alla creazione di molti nuovi Municipi, al punto che, se nel 1861 i Comuni italiani erano 7720, nel 2011 si è arrivati a quota 8092. In seguito, legge 142 del 1990, riformata dal d.l. 267 del 2000, portò alla creazione delle Unioni di Comuni, una prima forma di condivisione di funzioni e servizi: all’intento lodevole di migliorare efficacia ed efficienza soprattutto economica, si contrappose però  il problema della creazione di un ennesimo ente di governo: insomma, l’apparato amministrativo italiano, invece di semplificarsi, è diventato ancora più complesso.

Il commissario alla spending review, Carlo Cottarelli
Il commissario alla spending review, Carlo Cottarelli

Come accennato, gli ultimi interventi sulla questione sono piuttosto recenti. Per contenere spese e disfunzioni, il d.l. 78 del 2010 ha impostato un obbligo di esecuzione associata delle funzioni fondamentali per i piccoli Comuni – citando tra l’altro nelle Unioni appena viste uno dei due sistemi di condivisione. Sono le Regioni a scegliere, in questa proposta, quali sono i territori associativi ideali. Tutto inutile, dato che, come spesso accade, è mancato il decreto governativo che definisce i dettagli – come i limiti temporali e demografici – della normativa.

Il d.l. 98 del 2011 invece ha evitato la questione, definendo direttamente al suo interno i problemi demografici e temporali irrisolti. Ha però introdotto anche un ennesimo ente di governo, poi definito nella legge 148 del 2011: l’Unione municipale, persino obbligatoria per i Comuni con meno di 1000 abitanti, tuttavia con l’eliminazione nel frattempo di giunte e consigli. L’obiettivo, da verificare, è la scomparsa dal sistema politico di 25 mila consiglieri e 10 mila assessori.

Ovviamente, per questioni di spazio, si è voluto semplificare all’osso, ma la questione meriterebbe abbondanti approfondimenti. Tuttavia è possibile fare una prima analisi. Nel secondo dopo-guerra, in particolare negli ultimi anni, nel tentativo di snellire il bulimico apparato amministrativo della nostra Repubblica, si è cercato innanzi tutto di intervenire su costi e inefficienze, lasciando però inalterata la struttura dei Comuni. Questo per ragioni facilmente intuibili: negli enti locali si manifesta un’infinità di interessi, che vanno dallo storico problema di una politica col bisogno di mantenere posti di potere ai localismi che portano gli abitanti di un certo territorio a manifestare il più possibile la loro unicità. Nel mezzo si trovano questioni più o meno chiare, fatte di necessità territoriali, aziende municipalizzate, contese economiche, etc. etc.

Il risultato è stato rendere ancora più complesso un sistema che già di per sé è eccessivamente arzigogolato. Forse un passo avanti c’è stato, laddove si è riusciti a riunire le funzioni di comuni minuscoli  (nel nord ve ne sono alcuni che non raggiungono i 50 abitanti). Ma al costo di creare una situazione in cui non solo il controllo è comunque sempre più difficile – enti in più significano nuove ramificazioni, ad aumentare le già innumerevoli “scatole cinesi” della nostra amministrazione –, ma che pongono anche svariati problemi di natura giuridica: che natura costituzionale hanno le unioni? Entro quale confine le Regioni possono decidere sulla loro composizione?

Insomma, il richiamo di Cottarelli è più che mai comprensibile, per quanto provenga da una valutazione squisitamente economica. Che però è indiscutibile: meno comuni significherebbe più coordinamento tra gli enti locali – come lui stesso dice – ed anche meno costi della politica, problema ormai più che mai sensibile per l’opinione pubblica.

Uno scorcio di Atrani: a due passi da Amalfi, è il comune meno esteso d'Italia, con i suoi 0,12 chilometri quadrati
Uno scorcio di Atrani: a due passi da Amalfi, è il comune meno esteso d’Italia, con i suoi 0,12 chilometri quadrati

La questione però finisce sempre per bloccarsi davanti alle resistenze di un’amministrazione che non vuole cambiare a nessun costo. Da un lato c’è la difesa delle posizioni personali di sindaci, consiglieri e giunte, che si troverebbero a una competizione maggiore in un territorio più esteso. Dall’altro, spesso sfruttati dalla stessa politica, ci sono quei già citati municipalismi, che spesso tra l’altro si trasformano in vere e proprie rivalità tra territori confinanti: frutto della storia dei piccoli Stati, gli antichi Comuni appunto, che hanno caratterizzato l’Italia, che finiscono per diventare un freno alla collaborazione che spesso trascende la logica, andando a scavare in fatti vecchi anche di centinaia di anni.

Infine vi sono i problemi pratici, che spesso è il territorio a porre: la struttura geografica di un paese spesso montuoso, schiacciato tra Alpi ed Appennini, rende sovente difficile determinare al meglio come riunire territori che magari hanno centri abitati poco distanti, ma poco raggiungibili tra loro, senza che si possano creare difficoltà oggettive per i cittadini. Tuttavia qua la questione è soprattutto di efficienza nella ristrutturazione: la paura, come spesso accade, è che le scelte vengano fatte da amministratori incompetenti in maniera lineare. Basterebbe un po’ di buona volontà e competenza: d’altronde i comuni più piccoli sono riuniti soprattutto al nord, come frutto di una densità demografica maggiore. Infatti le sole Piemonte e Lombardia riuniscono al loro interno ben un terzo del totale dei Comuni italiani.

La sensazione è che una riduzione dei Comuni italiani sia auspicabile. Tuttavia va fatta con estrema attenzione. Tra l’altro anche a livello europeo esiste un esempio virtuoso: la solita Germania, che dagli anni ’70, ha ridotto i suoi Comuni fino ben alla metà, da oltre 24 mila a circa 12 mila. In uno Stato di cui tutto si può dire, tranne che non sia efficiente nella gestione amministrativa. In questo caso, forse, sarebbe bene prendere esempio.

Fonti:

http://diritto.regione.veneto.it/?p=533#_edn14

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Luca Andrea Palmieri

Nasce a Napoli il 3/11/1984 e decide a 7 anni di voler diventare giornalista, ma è troppo curioso per non svariare tra gli interessi più diversi lungo tutto il suo periodo di formazione. Dopo varie fluttuazioni tra lavoro, studi ed esperienze all’estero si laurea presso la LUISS Guido Carli in Scienze di Governo e della Comunicazione Pubblica, indirizzo Istituzioni Politiche e Amministrative. Continua ad avere problemi col fatto di essere interessato più o meno a tutto lo scibile umano.
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